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2019-07-06
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《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》
作者:主編 江必新 副主編 趙大光 李廣宇 王振宇 最高人民法院行政審判庭 編著    分類:本刊推薦    閱讀:9772    評論:0    發布:2015-10-09 10:58:26

內容簡介:

姍姍來遲的純干貨——《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》 

前    言


中國的行政訴訟制度起步于清末,濫觴于北洋政府時期,初建于國民政府時期。新中國的行政訴訟制度是在上個世紀八十年代初在民事訴訟法律中規定的。1989年4月4日由第七屆全國人民代表第二次會議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱修改前的《行政訴訟法》)是新中國第一部行政訴訟法典。它的頒布和施行,是中國政治民主和法治建設的重要里程碑。之后,最高人民法院根據審判實踐的需要,頒布了一系列的司法解釋、司法政策和司法批復,這些司法文件也是中國行政訴訟制度的重要組成部分。


行政訴訟制度是實現人民在憲法和行政法上的各項基本、重大權利的重要法律保障,是監督行政機關依法行政、推進社會主義法治政府建設的重要推動力量,是化解官民矛盾、維護社會穩定和諧的先進制度設計。行政訴訟法頒布實施以來,在保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督行政機關依法行政和化解行政糾紛等方面發揮了積極作用。在此期間,全國各級人民法院審理了大量的行政案件。1990年至2014年6月份,全國法院受理一審行政案件2102705件,審結2076050件。2002年至2013年,全國法院受理非訴行政執行案件2773383件,執結2770768件。一審行政案件收案數從1990年的9934件上升到2014年的123194件,增長了13倍,反映了中國行政訴訟制度的重大進展。目前已受理的行政案件幾乎涉及所有行政管理領域,新類型案件不斷增多。除了傳統的行政處罰、行政強制、行政許可等案件類型外,要求提供最低生活保障費、社會保險待遇等行政給付案件,要求公開政府信息的等涉及知情權的案件,要求保護受教育權、勞動權、公平競爭權、相鄰權等案件層出不窮,人民法院在保障人民群眾合法權益、監督行政機關依法行政方面的任務日益繁重。


但是,這部法律是在計劃經濟時代制定的,不可避免地帶有歷史局限性。隨著政治、經濟、社會和文化的發展,其中一些內容已經不能滿足司法實踐的需要,特別是人民群眾對行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題反映強烈,亟需進行修改。2008年,十一屆全國人大常委會將《行政訴訟法》的修改列為立法規劃一類項目。十一屆全國人大會議期間,共有1個代表團,669人次代表提出了23件關于修改《行政訴訟法》的議案,12名代表提出了9件關于修改《行政訴訟法》的建議。全國人大法工委從2009年開始著手《行政訴訟法》的修改調研工作。立法機關高度重視這部法律的修改工作,特別是重視解決《行政訴訟法》實施中面臨的實際問題。2010年,全國人大再次將《行政訴訟法》的修改列入立法計劃。


這部法律與人民法院行政審判工作密切關聯。最高人民法院對本次修法工作極為重視,專門成立了由最高人民法院黨組副書記、副院長江必新擔任組長,行政審判庭等部門有關同志參加的《行政訴訟法》修改研究小組。在修改過程中,立法機關多次與最高人民法院聯合調研,共同研究問題和起草條文。從2011年開始,為了增強調研的實效性、針對性,應全國人大法工委行政法室的提議,研究小組采取與行政法室聯合調研的方式。兩家先后赴山東青島、湖南長沙等地進行實地調研,廣泛聽取了來自基層法院、基層行政機關、律師、人大代表、政協委員的意見,選取基層法院旁聽了若干起行政案件,采取多種方式了解行政訴訟實踐情況。同時,行政訴訟法修改研究小組從2011年8月開始,就《行政訴訟法》修改召開專門會議并作細致部署,要求各地法院認真收集人民法院行政審判工作存在的問題和難點。2011年9月,研究小組在綜合各方意見的基礎上,草擬了《行政訴訟法》(人民法院建議稿)。研究小組隨后在天津高院、北京高院等地和最高人民法院召開了20余次的座談會、專家論證會、征求意見會等,就人民法院建議稿征求了包括全國人大法工委行政法室、最高人民檢察院、國務院法制辦等有關單位,最高人民法院司改辦、研究室、立案一庭、賠償辦等部門的意見和建議。期間,人民法院建議稿草擬修改凡40余稿。2013年12月,最高人民法院向立法機關正式提交了《中華人民共和國行政訴訟法(人民法院建議稿)》(以下簡稱人民法院建議稿)。


在修法工作中立法機關把握了以下幾點原則:一是維護行政訴訟制度的權威性,針對現實中的突出問題,強調依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利;二是堅持我國行政訴訟制度的基本原則,維護行政權依法行使和公民、法人和其他組織尋求司法救濟渠道暢通的平衡,保障人民法院依法獨立行使審判權;三是總結行政審判實踐經驗,把經實踐證明的有益經驗上升為法律;四是堅持從實際出發,循序漸進,逐步完善。立法機關在與最高人民法院、國務院法制辦公室等方面溝通協調、反復研究,充分論證并取得基本共識的基礎上,形成了《行政訴訟法修正案》(草案)。


2013年12月25日,第十二屆全國人大常委會第6次會議第一次對《行政訴訟法修正案》(草案)進行了分組審議。會后,立法機關將修正案(草案)印發地方各級人大常委會和國務院部門、部分高等院校、科研機構征求意見。中國人大網全文公布草案,征求社會公眾意見。2013年12月31日至2014年1月30日,共有1483名網民就行政訴訟法修正案(草案)提出了5436條意見。立法機關還收到42封群眾來信。各界對立案難、受案范圍等問題給予了高度關注,分別有484名網民提出了505條意見和381名網民提出了394條意見。意見還比較集中的問題主要是行政審判體制改革、行政復議機關是否當被告、建立民事爭議與行政爭議交叉解決機制、完善證據規則、完善判決制度等。


立法機關在第一次審議的基礎上,草擬出《行政訴訟法修正案》(草案二次審議稿)。該審議稿對行政行為、行政機關負責人出庭應訴、復議機關作共同被告、起訴期限、有限調解、明顯不當等問題作了補充規定。2014年8月29日,第十二屆全國人大常委會第10次會議對《行政訴訟法修正案》(草案二次審議稿)進行了分組審議。會后,根據常委委員和人大代表提出的意見和建議,草案又增加了法律法規規章授權組織、行政協議、行政訴訟管轄、拒不出庭中途退庭的懲戒措施、適用《民事訴訟法》等規定。之后,二審稿在中國人大網上公開征求意見,共有1586名網民提出了2300條意見,群眾來信23封。意見比較集中的主要是立法目的、立案難、行政審判體制、受案范圍、規范性文件的審查、管轄、行政公益訴訟、公民代理、行政機關負責人出庭應訴、復議機關作被告、起訴和受理、調解、行政爭議與民事爭議交叉案件、判決、檢察監督、裁判的執行等問題。


2014年10月28日,第十二屆全國人大常委會第11次會議對《行政訴訟法修正案》(草案三次審議稿)進行了分組審議。根據十八屆四中全會的精神,草案對立案登記、行政訴訟管轄等問題又作了新的規定。2014年11月1日,第十二屆全國人大常委會第11次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》。同日,中華人民共和國主席習近平簽署第15號主席令,決定自2015年5月1日起施行。


修改后的《行政訴訟法》受到了包括實務界和學術界等社會各方面的高度評價,有評論認為這次修法保護當事人力度之大,修改內容之廣,完全不亞于一次立法活動,必將成為法治中國、法治政府建設的重大推力。這次修法在以下幾個方面實現了制度創舉:(1)立法宗旨作了重大調整,更加符合行政訴訟的定位。在立法宗旨部分,刪除了“維護”行政機關的內容,回歸了司法機關的本位;增加了“解決行政爭議”內容,重申了訴訟的定分止爭的功能,將有力推動人民法院實質性化解行政糾紛,實現案結事了。(2)受案范圍有了重大變化,行政訴訟受案范圍有所擴大。本法全文刪除了“具體行政行為”的表述,代之以“行政行為”,為人民法院依法受理行政案件排除了障礙;受案范圍中增加了“行政協議”(行政合同)、行政征收、行政補償等規定,將更有效地化解各類行政爭議;明確規范性文件可以一并審查,加大了對“紅頭文件”的監督力度。這些內容為人民法院依法受理和審理行政案件提供了法律依據。(3)跨行政區域管轄寫入條文,為行政審判體制改革留下制度空間。按照十八屆四中全會的部署,行政審判體制改革正在緊張有序進行,立法機關在條文中明確“經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件”,管轄調整不再限于“第一審”案件,也不再限于“基層人民法院”,為行政審判體制今后的改革留下制度空間。(4)當事人資格更加明晰,有利于準確確定權利義務。明確原告資格,受案門檻進一步寬松;明確第三人資格,有利于保障行政程序相關人的合法權益;明確經復議的案件復議機關作被告,有利于破解行政復議機關維持率極高,變形為“維持會”的現象;明確在行政訴訟中對原行政行為與行政復議行為一并審查,有利于加強行政復議機關的司法監督,也有利于促進行政復議功能的發揮。(5)寫入重大證據規則,證據制度更加完善。舉證責任的內容更加豐富和科學;確立了不能為證明行政行為合法性調取證據規則、非法證據排除規則、質證和認證規則等,進一步促進了行政訴訟證據制度的完善。(6)受理案件門檻降低,人民群眾“告狀難”問題有望緩解。根據十八屆四中全會精神,首次在訴訟法中規定了立案登記制度;起訴期限由原來的三個月增加到“六個月”,并規定了五年和二十年的最長起訴期限;明確規定了人民法院既不立案又不作出裁定,可以向上一級法院起訴的“飛躍起訴”制度。(7)規定對行政機關非法干擾審判活動的制裁措施,保障司法權威。明確規定行政機關拒不出庭、無故中途退庭、欺騙脅迫原告撤訴等行為的懲戒或者處罰措施。對于拒不執行人民法院生效裁判的,增加了對行政機關負責人個人罰款、行政機關不履行公告、對行政機關主管人員直接責任人員拘留等的規定,為維護人民法院權威提供了良好制度保障。(8)健全判決制度,有利于實質性化解糾紛。將“明顯不當”的行為納入可撤銷的范圍,加大了對合法不合理的行政行為的監督和制約;明確“重大且明顯”的行政行為,人民法院可以作出無效判決;明確了繼續確認、給付判決,增強對行政機關的監督力度;適度擴大了變更判決的適用范圍,不再僅限于“行政處罰顯失公正”;對應受案范圍的擴大,明確了對行政合同案件的判決類型。(9)改革審理程序,訴訟程序更加科學。吸收中央司改任務和司法文件“簡易程序”的規定,將有助于提高訴訟效率;明確涉及行政許可、登記、征收征用和行政裁決案件,人民法院可以一并審理,厘清了民行交叉案件的審理規則;在堅持不適用調解的前提下,例外規定了調解領域;由于行政案件特殊性,一審二審審理期限適當延長。(10)明確可以適用《民事訴訟法》,構建了完整的行政訴訟法體系。對于《行政訴訟法》沒有規定的,可以適用《民事訴訟法》的規定。這一規定為人民法院適用民事訴訟程序審理案件,為健全科學的行政訴訟制度提供了法律依據。


《行政訴訟法》修改完成之后,鑒于新法修改的內容,特別是新規定、新創制的內容較多,但相關規定又比較原則和籠統,各地法院和行政機關迫切希望最高人民法院對《行政訴訟法》的新規定,特別是一些重大的制度作出統一解釋。2014年9月,最高人民法院在行政訴訟法修改研究小組的基礎上成立了新行政訴訟法司法解釋起草小組,并確定了選擇新法實施必須明確的若干重要問題先作解釋,其他問題逐步研究再作后續規定的思路,力爭與新《行政訴訟法》同步實施。起草小組要求各高院就若干重大問題進行專題調研,廣泛聽取和征求地方法院和行政機關的意見建議。各地法院對起草司法解釋高度重視,報送的調研報告共計30余萬字,收集的問題達數百個之多。起草小組對各地法院意見建議進行匯總、整理、研究,并集中時間和力量起草相關條文。行政庭先后兩次召開全庭會,專題研究和論證司法解釋草案。多次召開專家學者、全國人大法工委、國務院法制辦等院內外有關部門和地方法官參加的座談會,聽取各方面意見。在草案基本成熟后,及時向全國人大法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院等單位以及最高人民法院立案庭、民一庭、民二庭、審監庭、賠償辦、執行局和研究室等部門書面征求意見。4月8日,再次邀請本院有關部門研討司法解釋修改稿。在充分尊重和采納各有關單位、部門及專家學者意見,注意吸收地方法院有關建議的基礎上,對有關條款和內容進一步作了修改。


司法解釋的起草主要堅持以下原則:一是依法解釋原則。根據立法法第一百零四條和最高人民法院制定司法解釋的有關規定,送審稿嚴格遵照新《行政訴訟法》的條文規定,在法律賦予最高人民法院司法解釋權限范圍內作出解釋。在條文設計上,一般采取援引具體的法律條文進行解釋的方式,始終堅持符合立法目的、原則和原意,對法律具體應用問題作出解釋。二是突出重點原則。本次司法解釋不是對新行政訴訟法的整體解釋,而是對新法規定的若干創制性的、迫切需要解決的重大問題作出解釋和細化規定,明確法律界限和適用標準,確保新制度、新規定的貫徹落實。送審稿堅持問題導向,不貪大求全,不追求體例完整,盡量控制條文數量,對涉及的問題反復甄選、論證,最終確定為10個方面、27條規定。三是可行實用原則。新《行政訴訟法》新規定、新創制的內容較多,司法解釋主要針對創制性條文進行解釋。在起草過程中,始終注意解釋的實效性,成熟一條起草一條,以切實解決問題為目標。對可規定可不規定或者目前爭議較大的內容,暫不作規定。


2015年4月20日,最高人民法院審判委員會第1648次會議通過了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,自2015年5月1日起與新《行政訴訟法》同步施行。


在本次修法和司法解釋制定過程中,全國人大法工委的有關領導和同志,高度重視,深入一線,認真調研,廣泛征求意見和建議,為本次修法做出了卓越的貢獻,為今后人民法院行政審判工作的健康發展提供了良好的契機,我們對此表示由衷的感謝!國務院法制辦、最高人民檢察院等有關部門、學術界和實務界的有關專家和人士對這部法律的修改也做出了突出貢獻。在修法和制定司法解釋過程中,北京、上海、浙江、廣東、江蘇、福建、湖北、江西、重慶、河南、湖南、山東、遼寧等高院的有關同志作為最高人民法院行政訴訟法修改研究小組和新司法解釋起草小組成員多次參與了行政訴訟法及其司法解釋的調研、起草和修訂條文的工作,為保證本次修法和制定司法解釋的高質量、高水平做出了突出貢獻,在此也表示感謝!借此機會,我們也向所有支持和關心人民法院行政審判工作的各界人士表示衷心感謝!


本書的撰寫者都參與了本次修法和司法解釋制定工作,有的同志還全程參與了具體的調研、起草條文等修法工作,對相關法律、司法解釋條文的修改背景、修改內容比較熟悉,希望本書對準確、全面理解新行政訴訟法及其司法解釋的有關條文有所助益。同時,本書是在工作之余完成的,疏漏之處難以避免,祈望讀者不吝指正。



《中華人民共和國行政訴訟法及司法解釋條文理解與適用》


ISBN 978-7-5109-1305-1

人民法院出版社出版 

定價:118元   2015年9月出版




作者簡介:

主編 江必新

副主編 趙大光 李廣宇 王振宇

最高人民法院行政審判庭 編著

精彩書評:

本書將新《行政訴訟法》及其司法解釋二者合二為一,將每個司法解釋條文對應在關聯的法律條文后,對照解讀,實用性、易用性、便利性倍增,便于廣大行政實務人員學習適用和參考。

推薦單位:人民法院出版社    推薦人:朱玲麗
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