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“執轉破”的難點與破解路徑
時間:2018-08-22 11:05:15        來源:中國審判網

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繼2017年年底召開全國法院破產審判工作會議后,今年4月26日,最高人民法院在深圳召開全國法院“執轉破”工作推進會。未達半年時間,兩次召開針對破產審判工作的全國性會議,這不僅是破產審判工作中所罕見的,在其他審判領域中也是少有的。“執轉破”真正要解決什么問題?“執轉破”工作究竟難在什么地方?如何破解“執轉破”工作中存在的障礙?

對于“執轉破”的破題,應當從大處著眼、小處著手。首先應當理解何為“執轉破”。嚴格來說,“執轉破”不是嚴謹的法律用語,只是在實踐中形成的簡稱,理解上的偏頗對“執轉破”的推進帶來了困擾。“執轉破”不是簡單的執行轉破產,而應當是“執行不能”轉破產。“執行不能”一般有兩種情況:一是有可執行財產,卻無法執行到位,這種情況目前主要通過加大對失信債務人逃債行為的打擊解決;二是無產可執,無產可執的企業法人主體往往成為“僵尸企業”。我國現有法律未對這類“僵尸企業”的清理作出詳細規定,并未明確賦予哪個組織或部門可將這類市場主體作強制清理。若完全按照市場經濟法律規則運行,則應當由相關的債權人或者債務人自愿進行清理,但目前的制度中恰恰缺少這種動力機制,使得這類“僵尸企業”成為市場信用中的“釘子戶”。

從實踐中來看,“執轉破”的推進至少存在以下三個方面的障礙:

第一,“執轉破”的法律依據不足。我國《企業破產法》《民事訴訟法》對于“執行不能”的案件該如何處置尚付闕如。將“執行不能”的案件移送破產審查是司法實踐中形成的工作方式,逐步試點形成工作經驗,通過司法解釋、會議紀要和指導意見等方式逐漸推廣。因而,其具體的轉換銜接程序,例如管理人如何接管、債權人會議如何召開等技術操作都沒有可依照的規定,只能是由具體的法院自行依據破產法的精神、原理探索,這無疑給“執轉破”的推進增加了難度。

第二,“執轉破”內部協調機制不完善。“執轉破”在法院內部怎么流轉,涉及法院內部工作協調機制的問題,具體是執行和破產審判兩個系統在案件費用收取、考核方式和網絡系統不對接、不兼容等方面所造成銜接上的不暢通。兩個系統有各自的利益領地和激勵機制,由此形成的利益藩籬帶來了信息不對稱以及“執轉破”不能順暢地運轉。此外,還有法院管轄帶來的地方利益考量。某地法院執行部門好不容易找到的可執行財產在本地債權人中尚難以滿足,怎會輕易將之推向破產程序,引來更大范圍的利益相關者分享所剩不多的財產?在現有的工作機制下,法院執行系統并沒有太大動力去推動“執轉破”。

第三,“執轉破”社會配套制度不健全。“執轉破”具體執行過程中存在社會環境障礙,例如企業的注銷由誰來負責,企業在破產程序結束后如何從市場監管、稅務部門異常名錄中撤銷等問題。對于因“執行不能”造成的“僵尸企業”,目前并無主體有職權可對其采取強制清算措施,將之強制出清。

在內部激勵機制不足以推動“執轉破”的情形下,外部環境亦未能保障“執轉破”的順暢推進。多方面障礙給“執轉破”推進帶來不小的難度。筆者認為,疏通當前“執轉破”的通道,助力解決“執行難”問題,可以從以下幾方面著手:

一是對于“執行不能”的“僵尸企業”,既要推動“執轉破”,也要推動“執轉清”,即“執行轉強制清算”。對于債權、債務關系較為簡單的“僵尸企業”,執行部門可以將其轉入清算程序,實現市場出清。或者由市場監管部門通過告知方式,督促債權人、債務人及時清理債務垃圾。應當賦予市場監管部門更積極的權限,在充分告知和有效懲治欺詐的情況下可以強制解散、清算這類“僵尸企業”,這需要修改《公司法》以提供法律依據。對于“執轉破”中股東個人財產與破產財產的邊界應有清晰標準予以甄別,要考慮財產執行過程中的人道主義需求。目前,2015年最高人民法院關于“唯一一套住房可執行”的《規定》有些偏嚴,應考慮到在缺乏個人破產制度的現狀下給家境困難的被執行人出路。

二是打破法院系統內部利益藩籬,適當激勵執行部門推動“執轉破”。這是法院系統自身可以推動的措施,包括在建立執行系統單獨考核的過程中,完善針對“執轉破”的工作量計算。同時,充分利用信息化辦公的優勢,使執行法官可以更為便利地完成案件移送。有些地方建立“執破共同團隊”的方式解決工作協調機制問題,這也是一種探索創新的思路。

三是加快完善處置“僵尸企業”的配套機制。行政部門對“僵尸企業”的強制出清,一方面需要法律依據的保障,不僅需要賦予市場監管部門相關權限,還應通過具體程序保障債權債務人權益;另一方面還需要資金保障,即使是將簡單的清算工作交由市場機構來完成,同樣要有資金保障。

“執行難”問題體現了中國國情,通過破產渠道進行疏解可以解決其中一些問題。目前這一渠道還不完全暢通,在完善法院內部機制和社會配套機制的同時,應當更多地通過市場機制解決。除了上述提到的幾點措施,從長期來看,還有其他深層次的問題需要解決。法院管轄如何打破行政束縛、擺脫地方利益考量就是下一步司法綜合配套改革的重點,這對于解決當前的“執行難”,尤其是“執轉破難”意義重大。此外,還有政府在利用破產程序處置“僵尸企業”的角色問題,需要有一個部門來統一協調這些配套工作,使破產機制充分發揮作用。從國際經驗來看,建立破產管理局是一必要舉措,更重要的還有破產法的修改問題。《企業破產法》已難以適應實踐發展的需要,類似“執轉破”這樣有利于市場出清的制度、長期實踐發展總結出的制度,由于缺少足夠的法律依據,還無法全面推廣,這無疑給破產機制的運用打了折扣,阻礙了進一步完善市場營商環境。

破產機制在市場經濟下對于市場出清和改善營商環境具有重要作用,而“執轉破”是在中國語境下讓破產機制發揮效用的重要制度安排。相信在各方共同努力推動下,“執轉破”不僅可以作為解決“執行難”的重要抓手,而且可以助推破產法的修改、完善和實施。(全國人大財經委《企業破產法》起草工作組成員、中國政法大學破產法與企業重組研究中心主任 李曙光)


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