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談談涉訴信訪問題的處理
時間:2016-06-08 09:27:15    作者:胡云騰    來源:中國審判雜志社

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最高人民法院審判委員會專職委員、第二巡回法庭庭長、二級大法官 胡云騰

當前社會治理最難處理的問題,恐怕就是居高不下的涉訴信訪問題。第二巡回法庭設立之后,面臨的最大壓力也是涉訴信訪問題。2015年,第二巡回法庭共接待來訪群眾33069人次。第一天開門辦公時,來訪群眾就有1000余人次,排隊進門的群眾像春節買火車票一樣。

遼寧省沈陽市有個70多歲的老漢,從第二巡回法庭2015年2月2日開門辦公到現在,到第二巡回法庭來了189次,我們讓他進入訴訟服務大廳接談就達87次,全庭的主審法官和信訪接待人員幾乎都接待過他,該說的話都和他說了,但他仍然對過去的處理不服,現在幾乎每天還來巡回法庭,誰也不知道他還會來多久,來多少次。吉林省有個60多歲的婦女,因對一個刑事案子的裁判不服,已經來第二巡回法庭39次,每次接待法官都在服務大廳向她重復釋明該案無法重新審判的道理,但她仍然固執己見,非要求我們提審不可。黑龍江省也有一位近50歲的婦女,為一個鄰里糾紛的民事案件來第二巡回法庭38次了,其中我們的法官就接待了27次,耐心地向她講透了本案不能再審的事實與理由,仍然沒有能讓她服判息訴。這三個人在第二巡回法庭成立之前,就曾經無數次地到當地法院和最高人民法院上訪。像這樣的上訪群眾,一個地方哪怕只有一兩個,也會耗費大量的社會治理成本,給相關法院和政府部門帶來很大壓力。而從第二巡回法庭接待的來訪人員看,這樣的上訪群眾并非是個別現象,一個省乃至一個市總會有少數信訪人堅持申訴信訪不止。習近平總書記指出,信訪工作事關群眾切身利益,事關社會和諧穩定,要綜合運用各種方法,下大力氣把信訪突出問題處理好,把群眾合理合法的利益訴求解決好。我們正是秉持這樣的理念和要求,緊密結合巡回區的工作實際,著力探索涉訴信訪工作的規律和舉措,力求創造可復制、可推廣的經驗,為破解當前這一頭號社會治理難題貢獻自己的力量。

堅持依法處理信訪問題

法庭是講法的地方,更是講理的地方,必須依法、依理處理信訪問題。我們從開門辦公開始,即決心向社會發出依法、依理處理信訪問題的明確信號,決不犧牲法治規則換平安。對于來第二巡回法庭的所有群眾,一視同仁。對于什么材料能夠收下,什么人能夠進入服務大廳,什么問題能夠登記,什么案件能夠進入接談,什么案子能夠立案,什么案子能夠再審等,都嚴格按照法律和司法解釋規定,堅持公開、透明、同一的接訪標準。只要符合接訪標準的,不論是穿草鞋的還是穿皮鞋的,是找人還是不找人的,都同等對待。對于不符合接訪標準的,不論鬧得多兇,來了多少次,都不給予法外關照。對于反映其他部門處理問題不公的,明確告知到有權處理的部門去反映訴求。如,有的群眾來法庭反映政府部門管理失職或者濫用職權侵害其利益,要求法院進行司法監督的,我們就明確告知此類問題不屬于最高人民法院職權解決的范圍,符合行政訴訟條件的,告知群眾到政府所在地法院提起行政訴訟;不符合行政訴訟條件的,建議群眾到相關政府部門反映解決,最高人民法院無權解決,也無能力提供幫助,從而打消其通過最高人民法院解決相關訴求的念頭。又如,有的群眾向法院反映其他辦案機關及其工作人員執法不公或侵害其利益,要求法院進行監督的,我們明確告知法院是審判機關,只負責審判、執行案件,法律沒有規定監督其他辦案機關及其工作人員的職責,除了符合行政訴訟條件可以提起行政訴訟的以外,其他訴求只能請求原辦案機關或其上級機關以及法律監督機關解決,讓群眾知曉公檢法三機關的職權分工,該找誰就去找誰。再如,一些案件的被害方來法庭反映,原審法院對被告人的刑罰判輕了,要求再審糾正,對此我們明確向他們告知,這類訴求應當去檢察機關提出,因為按照《刑事訴訟法》和司法解釋的規定,法院不應主動提起再審來加重被告人的刑罰,即不能依職權主動提起對被告人不利的再審。換而言之,法院依職權提起的再審也不能違反“上訴不加刑”的原則。只有檢察機關以原審量刑有錯誤,通過抗訴提起再審的,才可以加重被告人的刑罰。還如,修改后的《民事訴訟法》《行政訴訟法》將申訴程序改造為再審程序后,民事、行政案件的當事人在原審法院的上一級法院提出的再審申請被駁回后來巡回法庭繼續申請的,我們一律告知其依法去檢察機關申請抗訴,巡回法庭不會依職權提起再審,對于不愿走這個程序的當事人,堅持做解釋和思想工作。實踐證明,這樣做才能樹立法庭的權威,促進群眾樹立法治意識,特別是程序意識。經過一年多的努力,雖然第二巡回法庭涉訴信訪工作仍有一定壓力,有少數人還時常來鬧訪,但信訪秩序總體上已經明顯好轉,信訪接待總量與去年同期相比,有的月份下降了三分之二,有的月份下降了二分之一,暴力鬧訪和言詞罵訪的現象幾乎絕跡。這也充分說明,法庭堅持講道理、講法治,老百姓也會慢慢地跟進,自覺地按照法律或司法解釋規定的程序或渠道去相應的機關反映訴求,即使堅持來巡回法庭上訪的,也多采取平和的方式表達訴求,今年的無理訪和越級訪比去年同期已大大減少。

有針對性地解決訴求

信訪問題難辦,難就難在問題復雜,訴求多元,事情難辦。所以,只有堅持能動司法,針對群眾反映的問題及其訴求,堅持對癥下藥,才能化解矛盾,減少對抗。如,對于案件處理沒有問題,事情早已了結,但當事人思想上、認識上還想不通的,不是簡單地把當事人打發走或者交給下級法院,而是針對當事人的心結,耐心細致地做思想工作,一次不行就兩次,兩次不行就三次,把這項工作當作向群眾做法治宣傳工作。日積月累,有的當事人就不會再來了。我們的體會是,信訪問題多數不是解決事實和法律問題,而是解決思想和觀念問題,群眾的思想問題沒有解決,心結沒有解開,無論案子處理得多么公正,群眾仍然不認可,司法的公平正義他們根本感受不到。所以,信訪工作本質上是做人的工作,是向當事人灌輸法治意識的工作。又如,對于一些當事人反映的處理上雖然有瑕疵,但從實體上看,不足以提起再審的案件,要實事求是地向當事人講清楚原審裁判中存在的問題,并向當事人釋明不足以再審的事實和法律依據及理由,力求取得當事人的理解。同時,對于能夠采取適當方式進行補救的,認真負責地采取妥當措施加以補救,不要讓當事人因糾結于某些瑕疵一而再、再而三地上訪。從巡回區法院辦理的案件看,絕大多數從實體上或程序上看都是公正的,但也確有一些案件存在這樣或那樣的瑕疵,多是這些瑕疵問題引發了當事人的不滿,進而引發當事人上訪。而瑕疵問題的產生,涉及案多人少問題、司法理念問題、司法能力問題、司法作風問題、司法政策問題、司法環境問題等,并非一朝一夕所能解決。我們還感到,經濟社會法治發展快了,法律和司法解釋修改得多了,這本來是好事,但也有一個副作用,那就是容易引發涉訴信訪。有的當事人正是因為法律和司法解釋修改了相關案件的定罪量刑標準,心理上產生了不平衡,對原來的司法處理不滿了,現在到法院來要求對原來的處理加以調整。特別是“嚴打”時期處理的一些案件,當時的處理現在看起來確實很重,但依法又不能重新審判。對此類信訪問題,我們只能明確告知當事人,歷史問題只能讓歷史承擔,不能用今天的發展補救昨天的遺憾,我們審查過去的案件,也只能堅持原來的政策和法律標準。實踐證明,只要把道理講清楚,多數群眾是講理的,對陳年舊案的申訴正在減少。去年第二巡回法庭接待的信訪案件百分之七十以上是舊訪,到了現在,我們接待的申訴和信訪案件百分之七十以上已經是新訪了,這既說明了東北三省法院著力解決信訪老問題有了顯著成效,也說明了一些群眾糾結于陳年舊案的觀念正在改變。

對確有錯誤的案件主動提起再審

我們發現,由于涉訴信訪案件過多,極少數確有理由的申訴和大量的無理鬧訪、纏訪交織在一起,使得信訪渠道很難發揮應有的糾錯功能,一些確有道理的案件在上下級法院之間反復傳遞,一些群眾在當地和北京之間反復奔波,造成信訪程序存在明顯的空轉現象。有的錯誤裁判只有受到新聞媒體的關注或者有關領導、人大代表、政協委員、上級法院過問乃至檢察機關抗訴以后,才被提起再審糾正,這是不正常的,不利于保護人民群眾的申訴權益,且容易引發暴力訪、纏鬧訪,故我們決心改變這一現象。從第二巡回法庭設立至今,我們提起的所有再審案件,包括民事案件44件、刑事案件6件、行政案件7件,都是經過第二巡回法庭主審法官會議討論決定后主動提起的,沒有一起是在有關領導、新聞媒體、人大代表、政協委員關注、過問后才被動提起的。我們不會放過任何一起應當由最高人民法院提起再審或者重新審判的案件,這體現了最高人民法院依法糾錯、敢于擔當的精神,而這也是我們堅決落實中央和最高人民法院關于做好涉訴信訪工作的各項要求的具體行動。同時,我們也認為,對確有錯誤的案件主動提起再審,是從源頭上解決涉訴信訪問題的重要舉措,是實現努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的應有之義。從實踐中看,一起引發當事人反復申訴、長期申訴的錯誤案件經過再審或重新審判解決了,能夠顯著地減少涉訴信訪問題。因此,我們始終把對確有錯誤的案件主動提起再審作為解決涉訴信訪問題的重中之重,我們要讓人民群眾切身體會到,只要有理,不用鬧訪,其案件也能夠進入再審程序,從而打造人民法院的公信力和權威,為下級法院做出示范。可喜的是,今年以來,第二巡回法庭主審法官會議討論決定的再審案件有所減少,這說明下級法院的審判質量有所提高,有關法院的申訴復查程序和再審程序主動糾錯的意識和能力也在增強。

打造能力強的信訪工作團隊

處理涉訴信訪問題,主要是做人的工作,因而挑選合適的人才十分重要。第二巡回法庭辦理信訪的工作人員是從最高人民法院本部不同部門挑選而來,既有原來從事過涉訴信訪工作的助理審判員,也有從未與信訪工作打過交道的主審法官,大家的知識面不同,能力和經驗也有差別,把這些同志組織起來,全力應對信訪問題,其不足之處是需要時間和平臺相互磨合,有利的方面是可以相互學習、取長補短。我們充分發揮了幾位多年從事信訪工作的助理審判員的工作專長,讓他們立足第一線接訪,運用豐富的群眾工作經驗和業務知識接談來訪人員。對于案情復雜、當事人和代理律師提出的問題相當專業的,則指派主審法官前去接訪,并且每天指定一名主審法官直接接訪。信訪人員眾多、訴求反映強烈的,我們就全庭上下齊動員、齊心合力共接訪,做到了建庭初期的信訪秩序平穩有序,至今未出現一起群體性事件或者突發性事件。我們的體會是,接待涉訴信訪不一定非要領導出面,也不一定都要派主審法官,關鍵是接訪人員要態度認真親和,要善于傾聽當事人表達訴求,善于與當事人良性溝通,善于回答當事人提出的各種問題。在我看來,各級法院的領導安排從事信訪接待和處理相關案件的工作人員,要注意挑選具有以下素質和能力的:第一,要有親和力,容易贏得當事人的信任。第二,要有表達力,既要能夠用群眾通俗易懂的語言表達自己的觀點,又要能夠熟練地運用法言法語向群眾宣傳法治。第三,要有觀察力,涉訴信訪人員的年齡、職業、性格、法律意識和訴求各有不同,法院工作人員要能夠很快地根據信訪群眾的特點對其開展工作,不能不分對象采取僵化死板的接訪方式。第四,要有較為豐富的工作經驗,處理涉訴信訪,經驗十分重要,遇到突發事件和情緒比較激烈的當事人,能夠運用生活經驗冷靜應對、妥善處理。第五,要有較為扎實的專業能力,能夠依法有據地回答當事人或其代理人提出的法律問題;能夠對原審判決進行正確的解讀和釋明;對當事人提交的材料能夠快速閱讀,抓住要點;對當事人提出的質疑,一般能夠當場作出判斷和回應。總之,處理信訪問題的法官和工作人員,既要有做群眾工作的能力,也要有辨法析理的能力。在我們第二巡回法庭,這支隊伍正在成長。

協調配合和健全制度

涉訴信訪問題成因復雜,許多問題非一個法庭所能解決,需要四級法院形成合力,有的還需要地方黨委、政府和有關政法機關支持配合。為此,我們建立了第二巡回法庭與最高人民法院本部立案庭等相關部門專項信訪信息通報制度,及時溝通情況,協力做好信訪工作;建立了第二巡回法庭與地方黨委、政府、相關部門及巡回區各級法院信訪工作聯動配合工作機制、信訪分流工作機制,充分發揮各方力量,形成信訪工作合力。

在制度建設方面,我們針對接待、登記、接談、辦案等工作環節,制定了相關工作規則,使各項工作有章可循,規范有序。為了總結信訪工作經驗,探索信訪工作規律,我們開展了多次專項調研,先后形成了《第二巡回法庭刑事申訴來訪情況分析報告》《東北三省行政案件涉訴信訪問題調研報告》《第二巡回法庭審理跨省重大民商事及行政案件的分析報告》等,基本摸清了巡回區內涉訴信訪的總體情況和主要特點,并將一些帶有普遍性的問題和工作經驗下發給巡回區的各級法院,加強對下級法院審判和涉訴信訪工作的指導。上述調研報告還受到了最高人民法院院長周強等院領導的充分肯定,為最高人民法院處理涉訴信訪問題提供了有益參考。


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